《国家人权行动计划》的若干问题
William Schue
昨天（11月4日），中国国务院新闻办放出风声：中国政府日前决定制定《国家人权行动计划》。该《行动计划》将对未来两年中国人权事业的发展作出规划，并提出切实可行的措施。这将是中国第一部以人权为主题的国家行动规划。
在改革开放30周年之际，能够听说这个消息还是挺令人激动的。但是，这个党国曾经给了我们太多激情，激情过后难免都是失望。所以，广大人民群众和外国友人还是对此不要太认真为好。
抛开还未公开的内容不谈，这部被官方大肆鼓噪的《行动计划》在其他方面也有诸多令人费解的疑点：
1、《行动计划》的制定主体。新华社通稿称该《行动计划》由"国新办和外交部牵头，并邀请全国人大、全国政协、最高法、最高检和发改委等部门及相关群众团体、非政府组织共50多个单位共同参与"。而主角国新办因为与中共中央对外宣传办公室是同一机构而被定性为"中共中央直属机构"，外交部只是国务院负责外交工作的组成部门。所以《行动计划》的制定主体只是执政当局的外宣部门和外交部门，并不是真正负责人权工作的涉法部门。
中国的"国家人权行动计划"怎么是外宣和外交部门制定的？这不是很滑稽吗？就凭这样的制定机关，我们能相信这部"国家人权行动计划"吗？难道中国的人权是说给外国人看的、而不是让诸多法律部门执行的？中国国家最高权力机关——全国人大、最高司法机关——最高人民法院和最高检察机关——最高人民检察院，在这样一部据说很重要的文件的制定过程中，居然都只是小小的配角。而公安、国安等部门是否参与其中，还不得而知。难道它们对于人权问题的研究和参与程度还不及外宣和外交部门？
2、《行动计划》的制定程序。近几年来，全国人大及其常委会、国务院等国家机关在制定《物权法》、《食品卫生法》等法律法规的过程中都广泛征集社会意见，体现了法治日益进步的一面。但是，对于这部涉及每个公民基本人权、据说很重要的文件，怎么就没有公开征求社会意见呢？难道越重要的文件就越应该暗箱制定？尽管新闻稿提到了"相关群众团体、非政府组织"，但为什么不公布具体的团体和组织名称？
人权保护在本质上是政府应该做一些事和不应该做另一些事。究竟什么该做、什么不该做，只能是公民们共同决定，而不能是政府官员私下决定。政府自己决定的"人权行动"，当然不可能获得公民们的认可。所以，《国家人权行动计划》程序上没有合法性，其内容的合法性当然更有问题了。对这部制定程序就没有保护人权的文件，我们还能指望它的内容可以保护人权吗？
3、《行动计划》的性质与效力。"行动计划"并不是中国立法传统上为法律、法规或者规章等广义上的"法律"设置的头衔，所以它不可能有法律效力。如果再查找一下中国政府以前制定的、同样冠以"行动计划"头衔的文件，你就会发现诸如《面向21世纪教育振兴行动计划》、《国家环境与健康行动计划》这样务虚的文件。所以，不要指望这份新的"行动计划"会改变多少实际情况，更不要指望其中会提出多少"切实可行的措施"。
在中国成千上万的机关组织中，每个组织都能够发这些没有法律效力的文件。其效力只能约束机关内部和下级，没有广泛的效力。甚至从法律角度看，这些文件还不能约束普通公民。所以，诸如公安、国安这样最经常滥用职权、但没有参与该文件制定的部门和机构就不在其约束之列了。那么，我们对这部《国家人权行动计划》还能有什么期待呢？
4、制定《行动计划》的真实目的。如果中国政府真地愿意保障人权，应该会出台一部保障人权的基本法律。如果需要赶时间，至少会在有制定意图之初就放出风声，而不是在临近出台的时候才放出风声。那我们的外宣与外交部门为什么现在才放出风声呢？
明年是中国的政治高压年。再过4个月（也就是2009年2月），联合国人权理事会将对中国的人权状况进行普遍的定期审查。再加上天安门广场大屠杀20周年、建国60周年等诸多政治大事带来的压力，以及因为今年日益恶化的中国人权状况可能给国际社会带来的进一步关注，中国政府在民主政治和人权保护问题上已经没有更多的筹码了。所以，在新的一年即将到来之时才说要制定《国家人权行动计划》，而且还是由负责外宣和外交的部门负责，很明显只是为了在国际政治舞台上作秀而已。
但是，党国一直都声称人权是中国内政，不容外国干涉，怎么而今又让涉外政治机器承受"人权"重担呢？这不是摆明要老外干涉中国内政吗？
自某党成立近90年来，其喉舌在国内发动的若干宣传战役曾经为该党和若干英雄塑造了"伟光正"的宏大形象，但这招在国内引起的审美疲劳已经导致宣传机器慢慢失效了。不过，宣传机器现在又把宣传的对象转向了国外，而且也颇有成效。回顾党国这两年在国际社会的一系列作秀动作，我们不能不夸它们是公关天才。
人权究竟是什么？恐怕大小领导们还不清楚。人权不是说给外国人听的，而是做出来让国内公民亲身体会的；人权保障不是涉外部门出台一份普通文件就能解决的，还需要真正的民主政治和成熟法治作为后盾。不管是解决内政危机问题还是外交政治压力问题，惟有切实的政治改革和司法改革才能发挥功效，而人权则是其中最为迫切的。
目前，中国《人权保障法》的立法研究已经取得了一定的成绩。中国社科院法学所的莫纪宏研究员和其他民间人士也都通过学术专著、网络文档等形式发表了各自的研究成果，甚至具体的立法草案都已经成型了。可以说，相关的立法时机已经成熟了。
如果说制定新的国内法还存在时间上的问题，那么批准《公民权利与政治权利国际公约》并承认国际人权机构的管辖权则更为现实。但是，党国连最起码的指望都没留给大家，只是在炒作一份不着边际的虚幻文件。
我忽然有些担心，担心这个《国家人权行动计划》所获得的评价可能还不如一百年前的《钦定宪法大纲》，但同样都会给这个文明古国的极权政权带来毁灭的下场。（完）
附：
中国将制定首部以人权为主题的国家行动规划
国际在线专稿(记者 蔡靖骉)：中国政府日前决定制定《国家人权行动计划》，这将是中国第一部以人权为主题的国家行动规划。《行动计划》将对未来两年中国人权事业的发展作出规划，并提出切实可行的措施。有关专家表示，此举将进一步改善中国人权状况，全面推进中国人权事业发展，促进社会和谐。
2004年，中国将"国家尊重和保障人权"写入宪法，首次将"人权"从一个政治概念提升为法律概念，从党和政府文件的政策性规定上升为国家根本大法的一项原则。此次《国家人权行动计划》的参与起草人之一、南开大学人权研究中心常务副主任常健先生认为，《计划》的制定，是对宪法原则的具体落实："写入宪法之后，我们不仅要把对人权的保障落实到具体的实体法中去，而且要落实到政府的行动中去。"
常健先生告诉记者，计划的内容将涉及完善政府职能，扩大民主，加强法治，改善民生，保护妇女、儿童、少数民族的特殊权利，提高全社会的人权意识等与人权相关的各个方面。计划着眼于未来两年的发展，体现了务实性、可操作性。
常健说，计划将全面规划、协调中国政府各部门在促进保护人权方面的行动："制定人权行动计划这个过程本身呢，就是要求政府各个部门对自己的各项工作，从人权这个标准来进行衡量，看哪些方面是促进了人权的发展，哪些方面如果还不适合人权的发展，可能要进行修正。所以这个行动计划制定过程本身，就是一个促进人权落实到我们政府行动上的过程，这个意义应该是很深远的。"
据悉，为制定该《计划》，中国建立了由国务院新闻办公室和外交部牵头的联席会议机制，并邀请全国人大、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院和国家发改委等国务院有关部门以及相关群众团体、非政府组织共50多个单位共同参与。同时，还成立了由全国重点高校和研究单位十多位人权专家组成的专家组。
和常健一样，上海社科院人权研究中心主任刘杰也加入了计划起草的专家小组。他认为，计划的制定将有助于应对中国在国际人权领域面临的挑战："西方在人权问题上，对中国有许多攻击和责难。计划制定出来，也有助于在人权的理解上增加与其他国家的相互沟通，更好地体现中国对于人权的认识。"
改革开放三十年来，中国的人权事业有了长足的发展。在经济社会全面发展，人民生活不断得到改善的同时，发布《中国的人权状况》白皮书、把"尊重和保障人权"写入宪法和执政党党章，都标志着尊重和保障人权已成为中国党和政府治国理政的一项重要原则，成为中国国家建设和社会发展的重要主题。
当然，中国的人权事业发展中也存在着问题。对此，人权专家常健先生有着切身的体会。从2003年开始，他一直参与一本有关中国人权状况书籍的编辑工作。他告诉记者："中国人权呢，已经取得了相当的成就，仍然存在一些问题，但是随着这些问题的不断揭示，政府的不断重视，使得我们在不断克服这些问题的过程中，人权保障事业在不断地前进。"
据了解，世界上共有23个国家制订了人权行动计划，而中国是着手制订人权国家发展规划的极少数世界大国之一。
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William Schue
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